Kolping-Stellungnahme zu den geplanten Änderungen im SGB VIII (1. KJHSRG)
Die geplante Kinder- und Jugendhilfestrukturreform (1. KJHSRG) betrifft zentrale Voraussetzungen für gesellschaftliche Teilhabe, Bildungsgerechtigkeit und ein selbstbestimmtes Aufwachsen junger Menschen. Der Bundesvorstand von Kolping Deutschland bewertet die Reformvorhaben daher insbesondere danach, ob sie die individuellen Entwicklungs- und Bildungschancen junger Menschen stärken, soziale Ungleichheiten abbauen und gleichberechtigte Teilhabe fördern – und inwiefern der gesamtgesellschaftspolitische Auftrag des SGB VIII gewahrt und gestärkt wird.
Als generationsübergreifender Sozialverband setzen wir uns zusammen mit dem Verband der Kolpinghäuser und den Kolping Bildungsunternehmen für soziale Gerechtigkeit, Chancengerechtigkeit und gesellschaftlichen Zusammenhalt ein. Reformen der Kinder- und Jugendhilfe müssen diesem Anspruch gerecht werden. In diesem Sinne nimmt die gemeinsame Stellungnahme Bezug auf die vielfältigen Veränderungen, welche die Praxis der Kinder- und Jugendhilfe betreffen werden.
Gesamteinordnung
Der Kabinettsbeschluss zur Kinder- und Jugendhilfestrukturreform bleibt hinter den eigenen Ansprüchen zurück, die im Kinder- und Jugendstärkegesetz formuliert wurden. Zentrale Ziele der ursprünglichen Strukturreform werden mit dem vorliegenden Entwurf nicht oder nur teilweise erreicht. Für zentrale Änderungen ist eine hinreichende empirische und fachwissenschaftliche Grundlage bisher nicht erkennbar. Dadurch bestehen Zweifel, ob die vorgesehenen Maßnahmen die angestrebte Wirkung nachhaltig erreichen können.
Aus der Sicht von Kolping Deutschland erhalten fiskalische Erwägungen in der vorliegenden Strukturreform ein zu großes Gewicht gegenüber den individuellen Bedarfen junger Menschen und ihrer Familien.
Eine verstärkte Sozialraumorientierung innerhalb der Infrastruktur bietet die Möglichkeit, mehr niederschwellige Zugänge zu schaffen und somit die Teilhabe zu fördern. Gleichzeitig besteht bei dem Vorrang infrastruktureller Angebote die Gefahr, dass individuelle Hilfebedarfe aus dem Blickfeld geraten. Gerade bei den komplexen und vielfältigen Problemlagen junger Menschen bleibt Einzelfallhilfe unverzichtbar. Darüber hinaus wirft die geplante Vorrangregelung für infrastrukturelle Hilfen gegenüber Hilfen zur Erziehung (§ 26 ff. SGB VIII) bei der praktischen Umsetzung zahlreiche Fragen auf. Gleiches trifft auf die tatsächliche Umsetzung der infrastrukturellen Bildungsassistenz zu.
Nachhaltig in junge Menschen investieren statt kurzfristiger Haushaltskonsolidierung
Es ist richtig, dass sich Leistungen immer an dem vorhandenen staatlichen Haushalt orientieren müssen. Kürzungen in der Kinder- und Jugendhilfe führen jedoch nur auf kurze Sicht zu Einsparungen. Vielmehr zeigen aktuelle Untersuchungen, dass frühzeitige sozialpädagogische Unterstützung erhebliche gesellschaftliche und volkswirtschaftliche Folgekosten vermeiden kann. So zeigt etwa eine aktuelle Studie der Arbeiterwohlfahrt (AWO), dass sich Investitionen in sozialpädagogische Interventionen bereits nach wenigen Jahren vollständig ausgleichen. Aufwendungen für die sozialpädagogische Nachbetreuung von jungen Erwachsenen, die aus den stationären Regelstrukturen der Jugendhilfe ausscheiden, rentieren sich volkswirtschaftlich nach gut zwei Jahren. Die Kosten für Hilfen zur Erziehung (HzE) bei unbegleiteten Minderjährigen decken sich nach rund 5,5 Jahren.
Eine nachhaltige Finanzpolitik bedeutet damit nicht, Leistungen mit dem Blick auf Sparpotenziale abzubauen, sondern wirksame Unterstützungsangebote langfristig abzusichern. Hinzu kommt die Anlage der Reform selbst. Der Kabinettsentwurf ist ausdrücklich als erste Stufe einer zweistufigen Strukturreform konzipiert. Die Finanzierung, Steuerung und Jugendhilfeplanung sollen erst in einem zweiten Reformteil geregelt werden. Damit wird die leistungsrechtliche Umsteuerung beschlossen, bevor feststeht, wie die Angebote finanziert und geplant werden, auf die sie verweist. Wir halten diese Reihenfolge für verfehlt. Leistungsrechtliche Vorrangregelungen und Infrastrukturfinanzierung gehören in dasselbe Gesetz. Fiskalische Haushaltsentscheidungen müssen zwingend an eine systematische, rechtskreisübergreifende Folgekostenprüfung gekoppelt werden.
Unbegleitete Minderjährige – Verfahren und Refinanzierung
Die Verlängerung der Frist der vorläufigen Inobhutnahme von sieben Werktagen auf einen Monat (§ 42a Abs. 4 SGB VIII-E) verlängert die Betreuungsdauer, ohne die Refinanzierung anzupassen. Ohne entsprechende Refinanzierungsregelung drohen die zusätzlichen Betreuungskosten bei den Trägern zu verbleiben.
Noch schwerer wiegt die Neufassung des § 42f SGB VIII-E. Mit dem Wegfall des Vorverfahrens nach § 68 VwGO und der aufschiebenden Wirkung der Klage kann die Feststellung der Volljährigkeit vollzogen werden, bevor gerichtlich geklärt ist, ob sie zutrifft. Für die Einrichtungen bedeutet das abrupte Fallabbrüche: Zuständigkeit und Kostenerstattung enden, während der junge Mensch weiter betreut wird und die Einrichtung ihn nicht ohne Anschlussperspektive entlassen kann und möchte. Fachlich wie wirtschaftlich ist das – unserer Meinung nach – nicht vertretbar. Wir schlagen vor, die aufschiebende Wirkung zu erhalten oder eine Übergangsfinanzierung bis zur gerichtlichen Klärung vorzusehen.
Infrastruktur stärken – individuelle Leistungsansprüche sichern
Die geplanten Reformen legen einen Fokus auf niedrigschwellige, präventive und sozialraumorientierte sogenannte infrastrukturelle Angebote (§27 ff. SGB VIII-E, §36a Abs. 1 Nr. 3+4 SGB VIII-E). Dieser Ansatz kann einen wichtigen Beitrag zur Teilhabe und zum Barriere- und Benachteiligungsabbau junger Menschen leisten. Bei der Gegenüberstellung der unterschiedlichen Leistungsbereiche unterstellt die Bundesregierung jedoch eine Übereinstimmung zwischen zwei Leistungstypen, die es so nach ihrer Systemfunktion – jedenfalls bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres – nicht gibt.
Sozialpädagogische Hilfen der Jugendsozialarbeit (§ 13 Abs.1 bis 3 SGB VIII) richten sich unmittelbar an die jungen Menschen, während Adressat*innen der Hilfen zur Erziehung nach §§ 27 ff. SGB VIII die Personensorgeberechtigten sind. Dort liegt der Schwerpunkt auf der Stärkung und Wiederbefähigung der Eltern zur Wahrnehmung ihrer Erziehungsverantwortung. Die Jugendsozialarbeit hat den Auftrag die gesellschaftliche Integration von jungen Menschen, die im erhöhten Maße auf Unterstützung angewiesen sind zu stärken – unabhängig von den Eltern. Die beiden Leistungsbereiche haben daher unterschiedliche Voraussetzungen und unterschiedliche Zielsetzungen und damit unterschiedliche Rechtsfolgen.
Des Weiteren ist zu klären, inwiefern die derzeitigen personellen und fachlichen Ressourcen der Jugendsozialarbeit die wachsenden Teilnehmendenzahlen auffangen könnten. Denn der Kabinettsentwurf sieht lediglich vor, dass „ein angemessener Anteil der Mittel [der Jugendhilfe] auch für die Jugendsozialarbeit verwendet" werden soll (S. 52 1. KJHSRG). Eine zusätzliche finanzielle Förderung zur Realisierung dieses Vorhabens ist nicht vorgesehen.
Im Hinblick auf die geplante Vorrangregelung für infrastrukturelle Angebote stellt sich die Frage, welche Auswirkungen diese auf das Verhältnis der Jugendhilfeplanung zur individuellen Hilfeplanung hat. Obwohl die vorhandene Infrastruktur darüber entscheiden soll, wie ein individueller Anspruch bei Vorrangigkeit der Infrastrukturangebote erfüllt wird, bleibt offen, wie sichergestellt werden soll, dass es ausreichende quantitative und qualitative Infrastrukturangebote gibt, ohne sie an die individuellen Hilfebedarfe zu koppeln oder sie rückzuspielen.
Vor diesem Hintergrund ist die vorrangige Anwendung infrastruktureller Angebote kritisch zu bewerten. Sie birgt die Gefahr einer Einschränkung individueller Hilfen, bei der dann auch das Wunsch- und Wahlrecht begrenzt wird. Darüber hinaus werden die fachlichen Standards einer bedarfsgerechten, am Einzelfall orientierten Professionalität untergraben. Eine Strukturreform darf nicht dazu führen, unterschiedliche Hilfesysteme gegeneinander auszuspielen. Auch darf das Aufkommen niederschwelliger Angebote nicht abhängig vom individuellen Hilfeplan sein, denn sie erreichen junge Menschen, die nicht in intensivere individuelle Hilfen erfasst werden. Ziel muss vielmehr sein, ihre jeweiligen Stärken zu erhalten und besser miteinander zu verzahnen.
Infrastrukturelle Bildungsassistenz
Die neu eingeführte infrastrukturelle Bildungsassistenz (§ 80a SGB VIII-E) soll Kindergartenkinder und Schülerinnen, die in ihrem Alltag Unterstützung innerhalb ihrer jeweiligen Einrichtung brauchen, begleiten. Die infrastrukturelle Bildungsassistenz ist dabei als Pooling angelegt. Das bedeutet, dass mehrere Kinder bzw. Schülerinnen gleichzeitig von einer Fachkraft unterstützt werden sollen. Der Regierungsentwurf bleibt hier aber schuldig, wie die konkrete Umsetzung erfolgen soll. Dies führt zu einer Rechtsunsicherheit und Problemen in der Umsetzung der Leistung. Aus der Sicht von Kolping muss die Entscheidung für Pooling-Lösungen vorrangig an fachliche Kriterien und den individuellen Bedarfen der Kinder und Jugendlichen orientieren. Fiskalische Erwägungen dürfen hierfür nicht ausschlaggebend sein.
Die Strukturreform sieht vor, dass der individuelle Anspruch des Kindes bzw. desr Schülerin durch die infrastrukturelle Bildungsassistenz erfüllt werden kann. Sollte es vor Ort kein passendes Angebot geben oder der Hilfebedarf des Kinders bzw. desr Schülerin größer sein als das Poolingangebot begleiten kann, bleibt der Anspruch auf Einzelfallhilfe erhalten. Die infrastrukturelle Bildungsassistenz richtet sich dabei ausschließlich an Kinder und Jugendliche mit seelischer Beeinträchtigung und sozial-emotionalen Entwicklungsdefiziten. Insbesondere bei jungen Menschen mit komplexen oder spezifischen Unterstützungsbedarfen kann eine individuelle Assistenz aber weiterhin erforderlich sein. Pooling kann daher individuelle Assistenz nicht in jedem Fall ersetzen.
Der Kabinettsentwurf gibt zwar an, dass die jeweilige Einrichtung gemeinsam mit dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe sowie der für die Schule zuständigen Behörde den Bedarf der infrastrukturellen Bildungsassistenz nach der Jugendhilfeplanung (§ 80 SGB VIII) planen kann. Ungeklärt ist jedoch die konkrete Umsetzung und auch dessen Folgen. Die Strukturreform lässt offen, welche Auswirkungen die Einführung einer infrastrukturellen Bildungsassistenz in Einrichtungen für Kinder und Schüler*innen haben, die bereits über eine eigene Assistenz verfügen. Auch ist nicht beschrieben, wie die personellen Ressourcen für das gleichzeitige Bestehen von infrastrukturellen und persönlichen Bildungsassistenzen gewährleistet werden soll.
Inklusive Lösung stärken – Fachstandards sichern
Das ursprüngliche Ziel der Kinder- und Jugendhilfestrukturreform war es, Hilfen für Kinder und Jugendliche mit seelischen Beeinträchtigungen (derzeit im SGB VIII verortet) und Leistungen für junge Menschen mit körperlicher, geistiger Beeinträchtigung sowie mit Sinnesbeeinträchtigung (derzeit im SGB IX verortet) in einem Gesetzesbuch der Kinder- und Jugendhilfe, dem SGB VIII, zusammenzufassen.
Nun soll, statt einer verbindlichen Umsetzung der Hilfen aus einer Hand, den Ländern im Rahmen einer sogenannten Experimentierklausel die Möglichkeit gegeben werden, bis zum 31.12.2032 unterschiedliche Modelle einer inklusiven Kinder- und Jugendhilfe zu erproben (§ 10c Abs. 3 SGB VIII-E). Erste Ergebnisse müssen dem Deutschen Bundestag bis März 2030 vorgestellt werden (§ 10c Abs. 7 SGB VIII-E).
Was nach Flexibilität und Innovation klingt, birgt die Gefahr regional unterschiedlicher Zugänge, Standards und Unterstützungsstrukturen für junge Menschen. Statt bundesweit vergleichbarer Standards drohen über Jahre hinweg unterschiedliche Regelungen und Unterstützungsstrukturen abhängig vom Wohnort.
Chancengerechtigkeit erfordert verlässliche und einheitliche Qualitätsstandards – keine jahrelange Phase regional unterschiedlicher Lösungen. Die Experimentierklausel verschiebt damit die verbindliche Umsetzung einer inklusiven Kinder- und Jugendhilfe auf Jahre und gefährdet bundesweit vergleichbare Standards. Die tatsächliche Umsetzung einer inklusiven Jugendhilfe ist in weite Ferne gerückt und bedeutet für betroffene Familien auch weiterhin einen hohen bürokratischen Aufwand.
Rechtssicherheit der Betriebserlaubnis für Träger
Nach § 45 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 SGB VIII-E soll die Betriebserlaubnis künftig voraussetzen, dass der Träger die Gewähr für Verfassungstreue bietet. Das Anliegen ist berechtigt. Der Entwurf lässt jedoch offen, wer Gegenstand der Prüfung ist, der Träger, die Leitung oder einzelne Beschäftigte, welche Erkenntnisquellen die Behörde heranziehen darf, ob Regelanfragen, Nachweis- oder Wiederholungspflichten vorgesehen sind und in welchem Verfahren die Feststellung erfolgt. Da an der Erlaubnis der Bestand der Einrichtung hängt, sind diese Fragen im Gesetzestext und nicht in der Begründung zu klären. Ohne Konkretisierung droht ein erheblicher Verwaltungsaufwand für prüfende Behörden und ausführende Träger ohne erkennbaren Sicherheitsgewinn.
Jugendwohnen als eigenständige Leistung sichern
Das sozialpädagogisch begleitete Jugendwohnen nach § 13 Abs. 3 SGB VIII ist ein Angebot der Jugendsozialarbeit und richtet sich an junge Menschen, die aufgrund sozialer Benachteiligungen oder individueller Beeinträchtigungen in erhöhtem Maße auf Unterstützung angewiesen sind. Es unterstützt sie bei ihrer schulischen und beruflichen Integration sowie auf dem Weg in ein selbstständiges Leben. Der Betreuungsschlüssel für junge Menschen variiert bundesweit, liegt aber bei höchstens einer Fachkraft für 10 junge Menschen. In Bayern ist die Fachkraft für bis zu 40 Personen zuständig.
Dieses Angebot soll nun vorrangig anstelle von sog. „Hilfen zur Erziehung" für junge Menschen zur Verfügung gestellt werden. Es handelt sich jedoch um zwei unterschiedliche Leistungstypen. Sozialpädagogische Hilfen der Jugendsozialarbeit wie das Jugendwohnen richten sich unmittelbar an die jungen Menschen, während Adressaten der Hilfen zur Erziehung nach §§ 27 ff. SGB VIII die Personensorgeberechtigten sind, weil dort der Schwerpunkt auf der Stärkung und Wiederbefähigung der Eltern zur Wahrnehmung ihrer Erziehungsverantwortung liegt. Die vorgesehene Vorrangregelung darf außerdem nicht dazu führen, dass das Jugendwohnen Aufgaben der Hilfen zur Erziehung übernehmen muss. Die unterschiedlichen gesetzlichen Voraussetzungen und Zielsetzungen spiegeln sich auch in der Praxis der Einrichtungen wider: Das sozialpädagogische Konzept, die Betreuungsintensität und die personellen Strukturen des Jugendwohnens sind auf den Unterstützungsbedarf der eigenen Zielgruppe ausgerichtet. Besteht ein erzieherischer Bedarf, muss dieser weiterhin durch eine hierfür geeignete und bedarfsgerechte Hilfe gedeckt werden. Jugendwohnen kann eine solche Hilfe ergänzen, aber nicht ersetzen.
Besonders kritisch sehen wir daher die mit der Vorrangregelung verbundene Erwartung einer Umsteuerung in kostengünstigere Angebote. Jugendämter sind bereits heute angehalten, bei der Auswahl geeigneter und bedarfsgerechter Leistungen auch deren Wirtschaftlichkeit zu berücksichtigen. Eine zusätzliche gesetzliche Vorrangregelung darf nicht dazu führen, dass wirtschaftliche Erwägungen die fachliche Bedarfsfeststellung überlagern. Junge Menschen müssen weiterhin die Unterstützung erhalten, die ihrem individuellen Bedarf entspricht.
Eine solche Entwicklung könnte langfristig auch die Angebotslandschaft verändern. Werden verstärkt weniger intensive und kostengünstigere Angebote in Anspruch genommen, während Kapazitäten der Hilfen zur Erziehung zurückgehen, kann sich der Druck erhöhen, vorhandene Angebote des Jugendwohnens auch für Bedarfe zu nutzen, für die sie nicht konzipiert sind. Das Jugendwohnen darf nicht zu einer Auffangstruktur für fehlende bedarfsgerechte Hilfen werden. Maßstab jeder Leistungsentscheidung muss der individuelle Bedarf der jungen Menschen und die jeweilige eigenständige Funktion der Leistungsbereiche bleiben.